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《政府投資條例》系列解讀之七——《條例》第六章法律責任、第七章附則的解讀
【作者】 建緯PPP中心【合作機構】 上海市建緯律師事務所
【中文關鍵詞】 政府投資條例【主題分類】 政府法律事務
【發布時間】 2019.08.14
【全文】法寶引證碼CLI.A.230999    
  

    在《政府投資條例》系列解讀文章中我們對《條例》的第一章至第五章進行了解讀。《條例》的制定有著非常多積極意義,但是最大的意義在于把政府投資決策、計劃、實施、管理和監督等行為納入法治化、規范化軌道,使得政府投融資行為有法可依、有法必依。本篇系列解讀之七將結合《條例》第六章法律責任、第七章附則看政府投資的具體問責機制。

    法律責任

    《政府投資條例》(下稱“《條例》”)關于法律責任這一章強調的最多的就是合規,一方面要求政府投資主管部門及時撥付資金防止資金沉淀,另一面方面要求項目單位不得轉移、侵占、挪用政府投資資金。第六章法律責任主要從以下五個方面對政府投資的合規提出了要求,包括項目審批,投資概算,投資資金,項目實施,文件、資料的管理等。

    一、項目審批

    《條例》第三十二條規定有下列情形之一的,責令改正,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分:(一)超越審批權限審批政府投資項目;(二)對不符合規定的政府投資項目予以批準。這主要是規范政府投資管理部門的審批權限,制定問責制度。

    根據《條例》,政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目,項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計,按照政府投資管理權限和規定的程序,報投資主管部門或者其他有關部門審批。除涉及國家秘密的項目外,投資主管部門和其他有關部門應當通過投資項目在線審批監管平臺,使用在線平臺生成的項目代碼辦理政府投資項目審批手續。投資主管部門或者其他有關部門應當根據國民經濟和社會發展規劃、相關領域專項規劃、產業政策等,從下列方面對政府投資項目進行審查,作出是否批準的決定:

    (一)項目建議書提出的項目建設的必要性;

    (二)可行性研究報告分析的項目的技術經濟可行性、社會效益以及項目資金等主要建設條件的落實情況;

    (三)初步設計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復以及國家有關標準和規范的要求;

    (四)依照法律、行政法規和國家有關規定應當審查的其他事項。

    對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目,投資主管部門或者其他有關部門應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定。

    二、投資概算

    《條例》第三十二條規定有下列情形之一的,責令改正,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分:(三)未按照規定核定或者調整政府投資項目的投資概算;第三十四條規定,項目單位有下列情形之一的,責令改正,根據具體情況,暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金,暫停或者停止建設活動,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分:(四)擅自增加投資概算。

    以上規定分別從政府投資主管部門和項目單位兩方面規范投資概算,這也體現了強化投資概算約束力落實到問責層面。根據《條例》第二十三條規定:“政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。因國家政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化等原因確需增加投資概算的,項目單位應當提出調整方案及資金來源,按照規定的程序報原初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定;涉及預算調整或者調劑的,依照有關預算的法律、行政法規和國家有關規定辦理。”第十一條第一款第(3)項的規定:“投資主管部門或者其他有關部門應當根據國民經濟和社會發展規劃、相關領域專項規劃、產業政策等,從下列方面對政府投資項目進行審查,作出是否批準的決定:(三)初步設計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復以及國家有關標準和規范的要求。”

    對于初步設計中的投資概算編制,《住房城鄉建設部印發<建筑工程設計文件編制深度規定(2016年版)>的通知》(建質函〔2016〕247號)規定:“建設項目設計概算是初步設計文件的重要組成部份。概算文件應單獨成冊。設計概算文件由封面、簽署頁(扉頁)、目錄、編制說明、建設項目總概算表、工程建設其他費用表、單項工程綜合概算表、單位工程概算書等內容組成。”而《條例》明確了投資概算的重點審查內容為總投資額。總結起來為兩條規則:①原則上不得超概,但因客觀原因超概的,《條例》簡化了概算調整程序;②概算超預算10%的,可要求重新報送可行性研究報告。

    除了政府投資主管部門、項目單位應當關注投資概算的問責問題,這一約束條款對施工承包人同樣有影響。首先在承發包合同訂立時,承包人可以要求發包人提供經核定的投資概算。其次,如果在施工過程中出現設計變更、工程其他變更的簽證或索賠事項時,根據承包人的判斷如果這些變更內容將使得工程最終結算價款超過經核定的投資概算時,承包人應當要求發包人事先履行概算調整審批手續,或者至少作出相應承諾,以減輕未來發包人無來源償付超概算工程款的風險。同時,承包人還應盡可能協助發包人做好確需增加投資概算的客觀事實證明的證據搜集和準備工作。

    三、投資資金

    《條例》第三十二條規定有下列情形之一的,責令改正,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分:(四)為不符合規定的項


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